建国以来，我国国有经济经历了从无到有、从小到大、从少到多、从弱到强的发展过程，取得了巨大的成就，但是，也暴露出许多严重的问题。其中，布局分散、战线过长、职能错位的弊端所造成的严重后果，越来越被人们所认识，已经到了不改不行的地步。目前，国有资产无论从产业分布、地区分布、企业规模等方面看，都存在着战线太长、数量太多、力量分散等问题，超出了国家财力和管理能力所能承受的限度。国有经济干了很多它干不了，也干不好的事情。国有经济的这种过度进入，无效地消耗了有限的能量，而使自己在本来应当发挥主导作用的领域却没有很好承担起责任。这是一种职能上的极大错位。东北老工业基地这方面的问题尤为严重。

　　造成这种局面，有其深刻的历史原因。在过去很长的一段时间里，人们受“一大二公”思想的束缚，片面认为国有经济规模越大越好，国有企业数量越多越好，国有经济一统天下之日，就是接近共产主义之时。在这种思想支配之下，逐步构造起一个无所不包的庞杂的国有经济系统，直到沉重的包袱拖得它迈不动腿为止。从上世纪50年代初开始，东北老工业基地就是在这种背景下逐步形成的。

　　近些年来，我们对国有经济战线过长、力量分散问题的认识不断深化，提出了“抓大放小”、“收缩战线”、“战略改组”等一系列应对措施。应该说在理论和实践上均取得了长足进步。尤其从党的十五届四中全会决定公布到党的十六大召开，对这一问题的认识更加明确了。国有经济不能什么都干，它需要控制的行业和领域主要应该定位在：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。具体说，涉及国家安全的行业有重要军工、钞票印制等；自然垄断行业主要有：电信、铁路运输、电力、煤气、自来水等；提供重要公共产品和服务的行业有：大型水利设施、环保设施、城市公共交通、金融、保险等；支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业包括：大油气田、大矿山、大钢铁、大石化、汽车集团、大建筑公司、重要的国家实验室、重要的电子企业等。

　　国有经济的职能为什么要定位于上述四大领域而不是别的地方，这主要是由国有经济的内在本性和制度特点所决定的。国有企业相对于非国有的一般企业而言，属于特殊企业。任何国家之所以需要建立国有企业，总是因为国有企业具有一般非国有企业所不具有的某些特点和职能。

　　1.国有企业具有特殊的产权制度。一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法人可以按民法、商法、公司法等所规定的一般规则以及工商行政管理的一般制度，自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业。而国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物，国有企业财产终极所有权主体既不是自然人也不是一般法人，而是代表全民和社会利益的政府。国有企业的这种产权制度可以克服一般企业产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，投资和决策有可能更多地站在社会和公众全局利益的立场上行事。因此，国有企业主要进入涉及国家安全、自然垄断、公共用品、支柱产业和高新技术产业与其自身的产权特点是相吻合的。

　　2.国有企业有可能超越一般商业利益的局限。国有企业特殊的产权制度决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标。因为作为产权主体的国家与一般企业产权主体不同，它除了追求企业的商业利益之外，还要兼顾一定的社会政策目标，例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活设施、发展高新技术产业，甚至维护公平、增加就业等。在国有经济需要控制的四大领域中，有些产业几乎没有商业回报，但对社会和公众却不可缺少，如军工、造币、防疫、公共图书馆和博物馆等；有些产业商业回报率很低或允许有政策性亏损，如公共交通、城市供水供气、有线电视、文化体育场馆等公用设施；有些产业投资风险大、建设周期长、资金回收速度慢，如高科技开发和大型水利工程、矿业开发等。所有上述项目，让单纯追求商业利益的非国有企业唱主角，它们是没有积极性的。这些产业由国有经济挑大梁，吸引部分非国有成分参与，是合乎逻辑的必然选择。

　　3.国有企业同政府有密切关系，稳固性较高。国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府的较大影响，这种影响主要表现在：国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照，至少国有企业在向政府反映困难，要求关照方面，有较便利的条件和谈判地位。由于国有企业以国家为背景，容易得到政府的关照和支持，其开办和退出均须经过复杂的行政程序，破产倒闭比民营企业困难，因此具有较强的稳固性。这一特点决定了国有企业适合进入自然垄断性产业、外部性强的公益性产业、需要政府给予支持的支柱产业和高新技术产业。因为这些产业在经济上与政府存在着千丝万缕的联系，而且需要长期开办，稳固发展。

　　4.国有企业的制度弱点决定其不可大量进入竞争性领域。国有企业的制度规定存在内在缺陷。其产权须经过多层委托代理关系最终实现，责、权、利关系变得模糊不清；国有企业被赋予超越商业利益之外的其他目标，在同业角逐中缺乏竞争力；国有企业容易受到政府部门的行政干预，容易限制企业自主决策权，不像一般企业那样可以采取非常灵活的市场竞争手段；国有企业的稳固性也带来了结构调整上的困难，降低了对市场变化的适应性。国有企业制度上的这些弱点，决定了它不适合大量进行竞争性领域。几十年来，我国国有企业过度进入竞争领域产生的低效率和极大浪费，已经完全证明了这一点。因此，在国有经济需要控制的四大领域中，竞争性产业被限定在很有限的范围之内。

　　振兴东北老工业基地，其目标不是要搞活所有国有企业，而是要遵循国有经济的职能定位，实行有进有退原则。“进”的方位已经非常明确了，就是控制四大领域；“退”的方向也比较清晰了，主要是竞争性领域那些办不了也办不好的国有企业。无论是政策支持，还是资金注入，都必须在这一战略定位的基础上进行。切不可一哄而上，利益均沾。

　　还有一个问题应该明确，就是国有经济着力控制四大领域，占支配地位，并不是说它可以一家独尊，包打天下。要特别注重发挥它的“支撑、引导和带动”作用，促进多种所有制成分共同发展。今后由国家垄断经营的企业、国有独资的企业将只占极少数。即使是需要由国家控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，也并不都要求国家独资，大部分可由国家控股，吸引民间资本。这样做，可以放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力。（作者系中共大连市委党校教授）