目前，根据一些政府部门依法行政的情况看，如果我们的行政管制机关都能把法律作为自己活动的评价准则，那么他们在依法行政方面就已经取得了相当的进展。但是，是不是可以把这件事继续推进，把它做得更好、更完善，我觉得还有很大的拓展空间。

　　继续做的标准是什么？就是建立公共服务型政府。我认为中央提出的“公共服务型政府”，不仅仅是从它的活动方式上来提的，不仅仅是从我们执政党的亲民倾向上、亲民作风上提的，十六届三中全会所提出的公共服务型政府，也是从政府职能角度上提的。这可以分为两个大的方面：一是涉及到政府职能配置与政府决策所体现出的公共服务型；二是从履行这种职能的方式方法所体现出的公共服务型。我们现在需要进一步把它往前推进，也就是要在政府的职能、决策和履行方式两个方面推进。拿政府税务部门来说，不论是地税还是国税，最重要的一个职能就是关于税收的征管。税收征管机关有一个很大的权限，或者说是一个核心的职能，就是积极地、及时地征税以及减免税的职权怎么行使。如果建设一个服务型政府，在涉及到这些管理机关的时候不触动它的决策机制，就很难说是一个完整意义上的服务型政府，怎样能够在决策机制上体现公共服务型，应该是非常重要的。再拿质检来说，从世贸组织的角度上讲，质检、环保是最重要的贸易壁垒。如在认定检查标准的时候，政府部门有很大的行政裁量权，行政裁量权是地方保护主义的、设立贸易壁垒的？还是尽量推行贸易自由化、推进市场资本配置资源的？这是体现到底是一个什么型政府的一个非常重要的方面。还有城管，涉及到我们政府掌握的基本资源。比如说土地，这是我们在改革开放以后从农村到城市、再到吸引外资拿出的最基本的资源。在这个政府所掌握的最基本的自然资源方面，你的决策方面是不是服务型的、是不是服务于市场的？即使是服务于市场的，是服务于地方市场的，还是服务于全国市场的？建设服务型政府我们现在已经做了，关键是需要进一步深化。说明白一点是我们行使职能的决策，是不是真正体现服务型政府的性质。此外，建设公共服务型政府还有一个问题，即政府职能的配置是不是公共服务型的。服务型政府的一个首要含义是从政府整体上讲的。不论是税务、质检，还是城管、环保等等，涉及处罚的问题都比较多。从整体上来说，都涉及到对经济的管制问题。建立一个公共服务型政府，首先要做的是在政府的职能配置上是服务型的。像政府的管制资源，主要向哪个方面倾斜，这是体现是不是建立起公共服务型政府的主要指标。

　　二、构建公共服务型政府要做好“四个建立”

　　依据十六届三中全会的精神，建立公共服务型政府远远不止是一个工作服务、便民条件的创立，这里面至少应涉及到你的服务对象是什么？你的服务内容是什么？你的服务方式是什么？你服务的成本是什么？

　　第一个问题是要改造和建立市场的主体。我想这也是十六届三中全会着力要解决的计划经济所留下的一个尚没有完全解决的核心问题———政企混合。要把市场主体的问题、服务体系的问题首先解决好。不把这个问题解决好，建立一个服务型政府就缺少前提。解决市场主体问题，非常重要的是搞清楚政府在多大的程度上、在什么情况下可以成为投资主体。十六届三中全会要强化或加强政府宏观调控，宏观调控里面至少包括货币政策、财政政策等。亚洲金融危机以后，带动经济增长的重要因素是政府的投资。所以，政府在什么情况下可以作为投资的主体，政府以什么方式来参与投资，以及它与企业的改造是什么关系，这些都是体现能不能很好地解决市场主体问题的几个最基本的内容。

　　第二个问题是建立服务型政府的内容。让市场发挥配置资源作用，不是讲回到“守夜人”时代的放任政府。放任主义是说市场资源可以由私人之间订立合同来自动得到平衡。现在的情况证明，市场不能完全发挥这样的平衡作用，所以不能简单地说政府全部退出来，如果这么简单，我们的改革就简单化了。这里面要很好地研究政府的职能，职能的配置到底是什么？比如说公共设施的问题、金融安全的问题、人才安全的问题、经济秩序的问题、基础设施的问题、平等竞争的问题，都是政府服务的问题。所有这些问题的核心，都是要政府既参与市场（这个部分要逐步地减少），更要建立市场竞争的制度框架，这是 W TO的要求。WTO争端解决机制是客观的，它判你是胜诉或败诉，是违法还是不违法的依据，不是你的利益受到多大侵犯，而是你这个成员国的国内市场竞争条件是不是发生了变化，是不是符合 W TO法规第十六条第四款的规定。如果我们要融入世界经济全球化的进程，那么首先政府的核心职能就应建立一个制度框架，这可以从 W TO争端解决机制的运行上看得很清楚。

　　第三个问题是关于建立服务型政府的服务方式。公共服务不是现在也不是这几十年才提出的，而是在上上个世纪1872年提出的，法国行政法建立的基础就叫公共服务。那个时候的职能跟20世纪的职能不一样，所以公共服务是要研究的，要确立它的法律内涵、它的实现方式。那时候，公共服务是为扩大政府权力提供支持的，而现在同样讲公共服务，则是要研究公共服务的实现方式。从这二十多年来世界性的行政改革看，公共服务的实现方式非常重要的是要形成行政合同的制度，实行对外承包的制度、特许权的制度，实现引入私人资本进入公共领域的制度。这样在实现方式上，政府虽有大量的服务功能，但这些服务功能不是或者不主要是靠政府来办，而是大量地容纳接受社会资本，用合同的方式来完成大量公共服务的功能。所以我觉得这里面有一个公共服务方式的问题。

　　最后，还有一个关于建立服务型政府的服务成本问题。如果服务型政府的成本很高，你给人家提供的服务比他自己提供的还高，人家凭什么要你的服务，人家不会自己办吗？所以公共服务的成本是要认真解决的。行政机关运行的成本是需要进行认真研究的，至少反腐败的问题要继续反，不反腐败成本就降不下来；政府的机构改革也要继续做下去，否则成本也降不下来。我们的许多行政机关之所以有腐败现象，一个非常重要的原因是我们法律上有缺陷，需要完善我们的法律来减少这种缺陷。我国1986年制定、直到现在都在民事活动中发挥作用的民法通则，规定任何一个行政部门，只要有固定的经费，就可以成为一个法人，这在全世界都是极其罕见的。政府部门有了法人资格就可以独立地和人家订合同，独立地从事商业性的活动。虽然我们曾三令五申政府部门不得经商，但是它却有这个法人资格。我们要建立一个服务型政府，要降低行政成本，要遏止腐败，就要全面考虑，其中包括对法律制度进行改革，对机关法人的制度进行改革。

　　（作者系中国法学会 W TO法研究会副会长、清华大学法学教授）