城乡二元经济结构

　　第四极

　　自由职业人员

　　上世纪90年代，由于体制性和结构性矛盾日益突出，曾经居全国前列的东北三省工业发展滞缓，经济位次不断后移，相当一部分国有大中型企业陷入困境。1990年黑龙江、辽宁和吉林三省工业增长率分别倒数全国第二、第四和第五位，经济效益也处于落后地位。这一异常情况引起各方面关注，被称为“东北现象”。

　　一般认为，城乡二元经济结构是指发展中国家传统部门（如农业）比重过大、现代经济部门发展不足以及城乡差距十分明显的一种状态。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

　　振兴东北老工业基地的战略，目标是把东北建成中国乃至世界的装备制造业和原材料基地。东北将成为继“珠三角”、“长三角”和“京三角”之后中国内地经济增长的第四极，并将开创一个“新东北时代”。

　　中华人民共和国成立之前的自由职业人员，一般是指那些靠个人的知识技能独立从事一定职业为生的医生、教师、律师、新闻记者、著作家、艺术家等。现在，一般所说的自由职业人员，是指那些不与用人单位建立正式劳动关系，又区别于个体、私营企业主，具有一定经济实力和专业知识技能并为社会提供合法的服务性劳动，从而获取劳动报酬的劳动者。如商业保险代理人、证券专业投资人、商品推销员、经纪人、自由撰稿人、家庭教师、健身教练等。这种自由职业人员，是在改革开放中产生的，他们在不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁。

　　一、进一步明晰地方政府的角色定位

　　改革开放以来，地方政府的改革也取得了一些重要成就，但与社会主义市场经济运行和发展的要求相比，还存在一些明显的差距，其主要表现是“角色定位”还未明晰。地方政府与中央政府之间、与市场及企业之间，地方政府之间，以及地方政府内部各部门之间，还存在比较明显的“职能重复”现象。这不仅在一定程度上抬高了政府运行成本，使政府消耗的资源份额过高，而且强化了“政府与民争利”的弊端，影响了竞争市场的充分发育。为了解决这一问题，党的十六届三中全会提出，要在“加快转变政府职能，深化行政审批制度改革”的同时，“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这就为地方政府下一步的体制改革指明了目标和方向，明确了各级政府（包括中央政府和地方政府）其经济管理的职能是为企业、家庭、个人和所有微观经济活动主体提供各种必要的公共服务，是创造一个安全、便捷、有效的生产和生活环境。就地方政府而言，主要任务是维护好本地的投资、交易、价格、信用和各种公共行为的市场秩序，要让所有生活在这个地方的人有安全感，让他们感到很便捷，行为效率也很高。这是一个十分重要的“软环境”。另外，还要在提供良好的“硬环境”上做文章，比如，道路要好，行车畅通；起居所用的供电、供加工厂水、供气、排污等公用事业设施要好；求医看病要方便，有足够的公共医疗卫生设施；有良好的养老和护幼设施条件；同时还要提供充足的教育服务，让每个青少年都能上学读书，让成人能够及时方便地获得各种培训和继续教育；当然，还有提供各种必要的文化娱乐服务设施，为生活在本地的人提供精神文明环境。对地方政府作出这些角色定位，在世界上成熟的发达国家的市场经济已经很清楚了，没有什么讨论和争议，在我们国家，由于刚刚从计划经济起来，刚刚建立起社会主义市场经济体制的基本框架，对地方政府应该履行的上述公共服务职能只是在近两年的改革和发展中才清晰的，而且全国不少地方政府正在按照市场经济的要求，正在加快向公共服务职能转变。不过，这个转变还只是开始，我们还需要解决深层次问题。地方政府的领导干部已经明白，在市场经济条件下我们再也不能什么都管了，而应少管，有的甚至不要管。这里讲的“要少管”或“不管”中的“管”指的是，地方政府在竞争领域不要与民争利，不要和企业都去争夺赢利的投资项目，不要继续强调“政府创收”，而应当从竞争领域退出来，真真正正、切切实实转到提供公共服务和创造良好发展环境上来。

　　二、地方政府机构要少而精，决策要简而明

　　既然地方政府的经济管理职能被限定在为市场主体提供公共服务和创造良好环境上，那么，原来的“全能政府”的运作机构就应随之进行改革，应当依照中央提出的“精简、高效、清廉”的大原则来进行。据我了解，现行的地方政策机构的设置框架仍然带有很大的计划经济和地方保护主义经济的缺陷。其突出表现大致有三个方面。第一是地方政府机构由于强调与中央政府各部门机构设置“对口”，有一些地方政府的部门机构带有“宏观化”色彩，在一定程度上“替代”了中央政府宏观调控职能，比如县级政府大多还在搞综合的经济规划，有的行政管理机构缺乏本地特色，过于全能化、综合化。第二是有不少的地方政府机构带有一定程度的“企业集团”特征，这些机构也像企业集团一样进行以盈利为目的的经营行为，有的地方的市长、县长、镇长像企业董事长和总经理。第三是有的地方政府的内部机构实际上很像社会中介机构，很像成熟市场经济的社会性服务机构。下一步要精简地方政府机构，逐步解决这三类机构的设置问题，要加快其市场化、社会化的进程。通过这三部分机构的改革、转型，让地方政府机构可以在“少而精”上迈出一大步。除了机构“少而精”外，地方政府决策还要“简而明”，“简”是指决策程序要高明，比如审批项目要大大减少，审批程序要大大简化，审批时间要大大缩短，这样才能做到决策实效。总的原则是，能够多由市场调节的项目，地方政府就不要从规模和数量上进行行政审批了，取而代之的是只在安全、技术达标上进行审核、控制。“明”是指地方政府决策特别是公共决策要逐步走向民主、透明，让公共服务享用者参与某些决策过程，让他们知情，让他们对公共决策过程有提意见的机会，比如一些重大的公共决策，可以考虑推行听证会制度。同时，还要有公共决策的预警和评估机制，以约束政府在决策过程，既代表民意，又能更为科学，在提高地方政府公共决策的民主意愿基础上，减少地方公共决策的成本，提高公共决策的效率。

　　三、建立健全富有竞争性的地方政府公务员机制

　　地方政府行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策高效，其关键的因素是人，是公务员的整体素质。我们知道，我国地方政府的公务员都很辛苦，但是，在某些方面又显得“费力不讨好”，工作的真实效率不很高。这除了机构设置重复、职能交叉、扯皮打架现象较为普遍，没有很好地处理地方政府与中央政府、与市场和企业的关系，没有处理好内部的职能分工关系外，一个最重要的原因是公务员的素质不高，他们中的一部分既缺乏以民为本的责任心，工作的重点不是为民，而是为官，又表现为工作行为短期化，缺乏在一域一地长期服务的思想准备。当然，问题不在于单个公务员本身，而在于我们现行的地方政府公务员产生和工作的体制、机制存在缺陷。这个缺陷表现在：一是进入公务员队伍的门槛或准入机制没有市场化，没有更多地体现民意；二是公务员流动性不高，一旦进入某一岗位后具有较长时间的制度刚性，尤其是在不同地方政府之间的流动性不充分；三是提拔升级缺乏依赖于工作能力的预期，过分依赖于少数上级领导的关注，这在一定程度上限制了他们的多样发展的机会，从而也就限制了他们的开拓创新；四是公务员的职业化机制不健全，年轻的公务员一旦走上岗位，一心想的是升官，是与单一上级搞好关系后的提拔，而不是以特别的崇高荣誉感把公务员作为一种专业化职业来追求。一般来讲，地方政府公务员是这个地方的精英，我们应当建立一个强化公务员职业感的新机制，让更多的公务员愿意长期安心于公务员这个崇高的职业。

　　总之，地方政府行政管理创新和公共决策效率的提高，一定要在人的方面做更多的文章。这也是中央最近提出的“以人为本”的基本精神。（作者系国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长、博士生导师）